Способы ликвидации и нейтрализации коррупциогенных факторов

О методике экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность

Постановление Правительства Калининградской области от 29.12.2007 N 925

В соответствии с Распоряжением Губернатора Калининградской области от 8 мая 2006 года N 151-р «О мерах по проведению административной реформы в Калининградской области» и в целях обеспечения проведения экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность Правительство Калининградской области

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить методику экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность согласно приложению.

2. Аппарату Правительства Калининградской области (А.В. Торбе) обеспечить опубликование данного Постановления в средствах массовой информации.

3. Постановление вступает в силу со дня подписания.

Губернатор
Калининградской области
Г.В. Боос

Приложение
к Постановлению
Правительства
Калининградской области
от 29 декабря 2007 г. N 925

МЕТОДИКА экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность

Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. ВВЕДЕНИЕ

1. Методика экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность (далее — Методика) разработана в соответствии с Распоряжением Губернатора Калининградской области от 8 мая 2006 года N 151-р «О мерах по проведению административной реформы в Калининградской области», иными нормативными правовыми актами Калининградской области.

2. Под экспертизой нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность (далее — антикоррупционной экспертизой) понимается деятельность специалистов, направленная на выявление в тексте правового акта коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности и выработку рекомендаций по ликвидации или нейтрализации вызываемых ими коррупционных рисков.

3. Под коррупциогенностью нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов (далее — правовых актов) понимается наличие в правовом акте одного или нескольких коррупциогенных факторов.

4. Под коррупциогенным фактором понимается нормативно-правовая конструкция (отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями с большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими нормативные предписания (коррупционные риски).

5. Под коррупционными действиями понижаются действия лиц, замещающих государственные должности Калининградской области, должности государственной гражданской службы Калининградской области, должности в областных государственных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием должностных полномочий, а равно действия граждан и организаций, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ.

6. Оценка уровня коррупционных рисков (степень коррупциогенности) осуществляется экспертом с учетом критериев оценки, предусмотренных настоящей Методикой применительно к различным видам коррупциогенных факторов.

Глава 2. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

7. В настоящей Методике предлагается исходить из четырехуровневой системы оценки степени коррупциогенности факторов:

1) минимальная степень коррупциогенности;

2) низкая степень коррупциогенности;

3) средняя степень коррупциогенности;

4) высокая степень коррупциогенности.

8. Нормативно-правовые конструкции, образующие коррупциогенные факторы, как правило, не связаны с нарушением законности при издании правовых актов, поэтому следующие дефекты правовых актов не являются предметом антикоррупционной экспертизы:

1) несоответствие содержания нормативных предписаний положениям правового акта, имеющего большую юридическую силу;

2) юридические коллизии нормативных предписаний, содержащихся в одном правовом акте либо в различных правовых актах;

3) издание правового акта органом или должностным лицом с превышением установленной компетенции;

4) нарушения установленной процедуры принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу правового акта;

5) нарушения установленной формы правового акта;

6) нарушение требований технико-юридического качества правового акта.

9. Выявление дефектов правового акта, названных в пункте 8, является предметом правовой экспертизы.

10. В случае выявления в ходе проведения антикоррупционной экспертизы дефектов правового акта, указанных в пункте 8 настоящей Методики, эксперт может указать на них как на обстоятельства, создающие условия для возможного возникновения коррупциогенных факторов.

11. В настоящей Методике антикоррупционная экспертиза связана с выявлением и оценкой следующих коррупциогенных факторов:

1) ненадлежащего закрепления в правовых актах дискреционных полномочий органов государственной власти и их должностных лиц;

2) завышенных требований, предъявляемых правовыми актами к гражданам и (или) организациям при реализации ими субъективных прав и юридических обязанностей во взаимоотношениях с органами государственной власти;

3) отсутствия или дефектов административных процедур;

4) отсутствия или дефектов конкурсных (аукционных) процедур;

5) ненадлежащего определения функций, обязанностей, прав и ответственности государственных гражданских служащих (далее — государственных служащих).

12. Перечень коррупциогенных факторов, приведенных в настоящей Методике, не является исчерпывающим. При проведении антикоррупционной экспертизы правового акта могут быть выявлены и иные коррупциогенные факторы, которым эксперт вправе дать оценку, определить степень их коррупциогенности и предложить свои рекомендации по ликвидации и нейтрализации коррупционных рисков.

13. Дефекты правового акта, связанные с пробелами в нормативных предписаниях и нарушением требований технико-юридического качества, сами по себе не являются коррупциогенным фактором, однако могут рассматриваться в качестве индикатора наличия указанных в пункте 11 коррупциогенных факторов.

14. В отношении каждого из названных в пункте 10 настоящей Методики коррупциогенных факторов Методика содержит:

1) понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления:

— дается определение коррупциогенного фактора;

— выделяются признаки (индикаторы) коррупциогенного фактора — юридические средства (нормативные предписания), при помощи которых он может закрепляться в правовых актах;

— указывается, какие правовые акты в первоочередном порядке должны стать предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного коррупциогенного фактора;

2) способы оценки коррупциогенного фактора:

— путем ответов на предложенные в Методике контрольные вопросы;

— путем выведения цифрового значения индекса угрозы порождения коррупционных рисков;

— путем обобщенной оценки степени коррупциогенности выявленных факторов;

3) способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенных факторов в виде предложений по изменению отдельных нормативных предписаний представленного на экспертизу правового акта или связанных с ним иных правовых актов, в том числе путем включения в правовой акт превентивных антикоррупционных норм, способствующих снижению коррупционных рисков.

15. Для облегчения выявления коррупциогенных факторов в Методике приводятся возможные индикаторы коррупциогенности. Выявляя наличие или отсутствие в правовом акте коррупциогенных факторов, эксперту следует учитывать, что признаки большинства из названных в Методике факторов взаимосвязаны между собой, следовательно, один и тог же индикатор коррупциогенности (конкретное нормативное предписание) может свидетельствовать о наличии в правовом акте различных коррупциогенных факторов.

Например, нормативное предписание, предоставляющее должностному лицу право затребовать у граждан и организаций дополнительные материалы и информацию по своему усмотрению, без конкретизации целей, сроков и оснований для принятия такого решения, в зависимости от содержания правового акта, может являться индикатором ненадлежащего установления дискреционных полномочий, завышенных требований или дефекта административных процедур.

16. Представленные в Методике критерии оценки отдельных коррупциогенных факторов не носят исчерпывающий характер. Эксперт вправе использовать дополнительные критерии оценки в зависимости от:

1) вида правового акта;

2) характера регулируемых правовым актом общественных отношений;

3) масштабов территориальной распространенности регулируемых актом общественных отношений — в пределах области, муниципального образования, административно-территориального образования;

4) правового статуса должностных лиц, чьи полномочия, права и обязанности определяются правовым актом;

5) социально-экономического статуса (имущественного, финансового положения, профессиональной принадлежности) граждан и организаций, чьи права и обязанности регулируются правовым актом;

6) данных социологических опросов населения о степени коррупциогенности данного вида общественных отношений;

7) материалов административной и судебной практики, свидетельствующих о распространенности в данном виде общественных отношений коррупционных действий;

8) иных обстоятельств, способных оказать влияние на оценку степени коррупциогенности правового акта или отдельного фактора.

17. В заключении эксперта по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержаться подробное описание выявленных коррупциогенных факторов со ссылками на нормативные предписания и структурные элементы текста правового акта, в которых они закреплены, примененные способы оценки степени коррупциогенности отдельных факторов, их оценка, а также способы устранения коррупциогенных факторов или нейтрализации возможных коррупционных рисков.

Раздел II. АНАЛИЗ ОТДЕЛЬНЫХ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ

Ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов государственной власти и их должностных лиц

Глава 1. ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИОННОГО ФАКТОРА И СПОСОБЫ ЕГО ВЫЯВЛЕНИЯ

18. Коррупциогенным фактором является ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов государственной власти и их должностных лиц.

19. Дискреционные полномочия рассматриваются как установленные ненадлежащим образом в следующих случаях:

1) дискреционные полномочия используются в юридических процедурах, в которых необходимо использовать «связанные» полномочия (жесткую компетенцию) органа или должностного лица , то есть, если их наличие не обусловлено особенностями регулируемых общественных отношений, спецификой объекта управленческого воздействия;

2) допущено превышение пределов дискреционных полномочий, то есть правовой акт или связанные с ним иные правовые акты не содержат юридических средств, позволяющих обеспечить использование дискреционных полномочий в строго определенном объеме, который необходим для надлежащего исполнения должностным лицом своих обязанностей и прав в тех целях, для которых эти полномочия были предоставлены;

3) дискреционные полномочия определены в такой правовой форме, которая не позволяет установить их объем, соответствие характеру регулируемых общественных отношений, а следовательно, установить факт превышения или непревышения пределов административного усмотрения.

Под «связанными» полномочиями понимаются полномочия, которые орган (должностное лицо) обязан реализовать при наступлении заранее предусмотренных в нормативном правовом акте условий и оснований, направленные на строю определенный нормативным правовым актом юридический результат.

20. Дискреционные полномочия — совокупность прав и обязанностей органов государственной власти, ее должностных лиц, предоставляющая возможность органу или должностному лицу по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения либо предоставляющая возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных правовым актом вариантов управленческих решений.

21. Дискреционные полномочия обладают следующими отличительными признаками:

1) позволяют органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить юридический факт (фактический состав), влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношений, признавая или не признавая его таковым либо выбирая одну из нескольких форм реагирования на данный юридический факт;

2) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению выбрать меру публично-правового воздействия, применяемого в отношении граждан и организаций, ее вид, размер, способ реализации;

3) позволяют органу (должностному лицу) выбрать форму реализации своих полномочий — издание нормативного или ненормативного правового акта, совершение административного действия или материально-технической операции;

4) наделяют орган (должностное лицо) правом полностью или частично определить порядок совершения юридически значимых действий, в том числе срок их совершения, последовательность отдельных действий;

5) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению определять способ исполнения управленческого решения, в том числе передавать исполнение принятого решения подчиненным должностным лицам, другим органам, устанавливать сроки и процедуру исполнения.

22. Виды и объем дискреционных полномочий, а также порядок их закрепления зависят от следующих факторов:

1) сферы общественных отношений, регулируемых нормативным правовым актом, — общественный порядок, социальное управление, охрана окружающей среды, финансовая деятельность;

2) характера правовых отношений, в рамках которых полномочия реализуются, — охранительные или регулятивные, материальные или процессуальные, внутриаппаратные или внешневластные;

3) вида органа (должностного лица), реализующего дискреционные полномочия, — высшее должностное лицо Калининградской области, высший исполнительный орган государственной власти Калининградской области, руководитель исполнительного органа государственной власти Калининградской области или государственного учреждения Калининградской области;

4) формы правового акта — закон Калининградской области, акты Губернатора Калининградской области, акты исполнительных органов государственной власти Калининградской области;

5) иных факторов.

23. Дискреционные полномочия закрепляются при помощи следующих юридических средств:

1) с помощью «неопределенных правовых понятий», подлежащих свободной оценке со стороны представителей органов государственной власти, — «при наличии уважительных причин орган вправе предоставить. «, «в исключительных случаях должностное лицо может разрешить. «, «решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам. «;

2) путем перечисления видов решений, принимаемых органом (должностным лицом) без указания на основания для принятия того или иного решения, или путем частичного определения таких оснований;

3) в виде предоставления права органу (должностному лицу) при обнаружении определенных обстоятельств (наступлении конкретных юридических фактов) принимать или не принимать определенное управленческое решение в зависимости от его оценки этих фактов;

4) при помощи нормативных предписаний, содержащих лишь отдельные элементы гипотезы или диспозиции (неопределенная гипотеза или диспозиция) правовой нормы, не позволяющих сделать однозначный вывод об условиях применения нормативного предписания или вызываемых таким применением правовых последствиях.

24. Выявляя наличие дискреционных полномочий, следует особо обращать внимание на следующие элементы в содержании правового акта (индикаторы дискреционных полномочий):

1) наличие или отсутствие в правовом акте указаний на субъект (орган или должностное лицо), принимающий управленческое решение, издающий правоприменительный акт, совершающий юридически значимые действия;

2) виды принимаемых управленческих решений, их количество, возможность выбора одного из предусмотренных актом решений;

3) отсутствие разграничения промежуточных (процессуальных) и окончательных (итоговых) решений, если предполагается принятие и тех, и других;

4) отсутствие процессуальной формы принятия управленческого решения;

5) юридическое закрепление оснований для принятия управленческих решений;

6) отсутствие или недостаточная определенность оснований для принятия управленческих решений;

7) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений, при нормативном закреплении порядка или основания принятия только одного из них;

8) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;

9) сроки реализации властных полномочий, принятия управленческих решений, совершения иных юридически значимых действий;

10) отсутствие формально определенных сроков;

11) возможность органа (должностного лица) продлить или сократить установленный срок без формально определенных оснований;

12) право органа (должностного лица) восстановить пропущенный гражданином или организацией срок по своему усмотрению;

13) порядок взаимодействия органа (должностного лица) с гражданами и организациями, государственными или муниципальными органами:

— отсутствие в правовом акте указаний на юридические факты (фактический состав), влекущие за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений;

— возможность органа (должностного лица) по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений, их изменение или прекращение, без указания на юридически значимые обстоятельства, послужившие основанием для такого рода решений;

— право органа (должностного лица) требовать представления от граждан и организаций дополнительных сведений, документов, информации, совершения иных юридически значимых действий, без указания исчерпывающих оснований для подобного рода решений;

14) иные нормативные правовые предписания, предоставляющие органу или должностному лицу право принять решение на основе усмотрения.

Глава 2. ОЦЕНКА КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

25. При оценке дискреционных полномочий следует исходить из того факта, что они являются нормальным и естественным юридическим средством, позволяющим обеспечить эффективную правоприменительную деятельность исполнительных органов и должностных лиц, государственных служащих.

26. Выявив в правовом акте дискреционные полномочия, эксперт обязан перейти к их оценке на предмет:

1) допустимости использования дискреционных полномочий в данной сфере или группе общественных отношений;

2) отсутствия превышения пределов дискреционных полномочий;

3) наличия в анализируемом правовом акте или связанных с ним иных правовых актах юридических, организационных, информационных средств, обеспечивающих использование выявленных дискреционных полномочий в строго определенном объеме или в точном соответствии с целями и задачами правового акта.

27. При оценке дискреционных полномочий эксперт обязан ответить на следующие контрольные вопросы:

1) на каких правовых нормах основана дискреция:

— основаны ли дискреционные полномочия, предусмотренные законом Калининградской области, на требованиях федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области;

— предусмотрены ли дискреционные полномочия, закрепленные в актах Губернатора Калининградской области или Правительства Калининградской области федеральным законодательством или законами Калининградской области;

— предусмотрена ли возможность установления дискреционных полномочий вышестоящим нормативным правовым актом;

2) являются ли дискреционные полномочия необходимыми в данном правовом акте:

— предоставлены ли дискреционные полномочия с целью максимального учета особенностей той или иной управленческой ситуации;

— можно ли обойтись без использования в правовом акте дискреционных полномочий, при условии, что это не приведет к снижению эффективности правоприменительной деятельности;

— соответствует ли объем предоставленных дискреционных полномочий характеру общественных отношений, в рамках которых они реализуются, и (или) статусу органа (должностного лица), реализующего данные полномочия;

3) обеспечено ли надлежащее технико-юридическое качество закрепления дискреционных полномочий:

— можно ли сделать однозначный вывод о наличии у органа (должностного лица) дискреционных полномочий;

— не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми (скрытыми);

— позволяет ли нормативная модель определить объем (круг) дискреционных полномочий;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть при злоупотреблении дискреционными полномочиями:

— это сделает невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций;

— это создаст организационные сложности для реализации целей и задач правового акта;

— это приведет к затягиванию процедуры принятия законного управленческого решения;

— это приведет к возникновению у граждан и организаций дополнительных правовых или организационных обременений различной степени и объема.

28. Особенности использования дискреционных полномочий в отдельных сферах.

При проведений экспертизы коррупциогенности правовых актов следует иметь в виду, что оценка условий, оснований, а также формы закрепления дискреционных полномочий может меняться в зависимости от сферы правового регулирования.

29. Административное усмотрение может быть использовано в гораздо более широких объемах в сфере внутриаппаратных отношений, возникающих между органами государственной власти, государственными служащими, поскольку эти отношения в силу своей природы не предполагают детальной регламентации прав и обязанностей участников, а также — поскольку используемые в этих отношениях дискреционные полномочия не оказывают непосредственного воздействия на правовой статус граждан и организаций.

Среди отношений также может быть проведена градация по степени использования административного усмотрения, в зависимости от субъектного состава, целей и задач реализуемых правоотношений. Ниже приводится примерная группировка отношений по мере уменьшения допустимого объема дискреционных полномочий:

— отношения между Губернатором Калининградской области и Правительством Калининградской области, между Правительством Калининградской области и иными исполнительными органами государственной власти Калининградской области, между исполнительными органами государственной власти Калининградской области;

— отношения между руководителем государственного органа и государственным служащим;

— отношения между исполнительным органом государственной власти Калининградской области и подведомственными ему государственными учреждениями и предприятиями, отношения по управлению государственным имуществом.

30. Отношения между исполнительными органами государственной власти Калининградской области и их должностными лицами, с одной стороны, и гражданами и организациями, с другой стороны, предъявляют гораздо более строгие требования к механизму использования дискреционных полномочий, поскольку в рамках этих отношений административное усмотрение способно создать наиболее благоприятную почву для коррупциогенных проявлений. Ниже приводится градация данных отношений по степени допустимости использования дискреционных полномочий начиная с наивысшей:

1) 1-я степень — отношения, связанные с выявлением и пресечением правонарушений, применением мер государственной и общественной безопасности, ликвидацией угрозы жизни и здоровью граждан;

2) 2-я степень — отношения, связанные с назначением публично-правовых санкций;

3) 3-я степень — отношения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью;

4) 4-я степень — отношения, связанные с оказанием государственных услуг;

5) 5-я степень — отношения, связанные с выдачей административных разрешений, лицензий, аттестацией, аккредитацией;

6) 6-я степень — отношения, связанные с государственной регистрацией, постановкой на государственный учет;

7) 7-я степень — отношения, связанные с выплатой социальной помощи, мер социальной поддержки, иных мер государственной помощи и поддержки;

8) 8-я степень — отношения, связанные с распределением квот, проведением конкурсных процедур, связанных с закупкой имущества, предоставлением государственного имущества в пользование.

31. Чем выше степень группы общественных отношений, тем большую угрозу формирования коррупциогенного фактора образуют используемые в данных отношениях дискреционные полномочия. При этом каждая группа, допуская возможность использования дискреционных полномочий, предполагает их наличие не во всех видах отношений, входящих в данную группу, а лишь в строго определенных видах. Например, в лицензионно-разрешительных отношениях дискреционные полномочия могут быть использованы, как правило, только в целях получения более полной информации о лицензиате, если представленные им документы не в полной мере отвечают требованиям, установленным законодательством.

32. При оценке выявленных дискреционных полномочий с точки зрения их влияния на возникновение коррупциогенного фактора обязательному учету подлежит вид правотворческой деятельности и, соответственно, вид правового акта, содержащего дискреционные полномочия. С этой точки зрения все правовые акты следует разделить на три группы с присвоением соответствующего индекса угрозы порождения коррупциогенного фактора начиная с наименьшего:

1) законы Калининградской области (1-я степень);

2) акты Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области (2-я степень);

3) акты иных исполнительных органов государственной власти Калининградской области (3-я степень).

33. Одно и то же дискреционное полномочие, закрепленное в законе и подзаконном акте, следует оценивать по-разному, поскольку законотворчество имеет непосредственную конституционную основу и наивысшую степень легитимности. В тех случаях, когда исполнительная власть сама предоставляет себе административное усмотрение, вероятность возникновения коррупциогенных факторов существенно возрастает.

34. При оценке коррупциогенности дискреционных полномочий эксперт обязан учитывать следующие факторы:

1) связанность дискреционного полномочия с предоставлением, распределением, выделением денежных средств, финансовых и иных экономических или производственных ресурсов, имущества или имущественных прав юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам (5-я степень коррупциогенности);

2) связанность дискреционного полномочия с наложением на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан денежных обязательств, иных финансовых, экономических обременении (4-я степень);

3) связанность дискреционного полномочия с применением в отношении юридических лиц и граждан мер государственного принуждения, не связанных непосредственно с выплатой финансовых средств (3-я степень);

4) связанность дискреционного полномочия с правовым обеспечением неимущественных прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан (2-я степень);

5) связанность дискреционного полномочия с оказанием организационной помощи юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам (1-я степень).

Глава 3. СПОСОБЫ ЛИКВИДАЦИИ ИЛИ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ КОРРУПЦИОННОГО ФАКТОРА

35. Ликвидация или нейтрализация коррупциогенного фактора осуществляется тем органом или должностным лицом, который уполномочен принимать правовой акт, вносить в него изменения и дополнения.

Поскольку способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора во многом зависят от сделанной экспертом оценки выявленных дискреционных полномочий, эксперт обязан предложить в своем заключении один либо несколько вариантов устранения или снижения степени коррупциогенности дискреционных полномочий. При этом сделанные экспертом предложения носят рекомендательный характер.

36. Предложение по исключению дискреционного полномочия из правового акта делается в том случае, если эксперт установит:

1) использование дискреционных полномочий в тех юридических процедурах или в их отдельных элементах, где такое использование необоснованно с точки зрения создания условий для эффективной деятельности органа государственной власти;

2) использование в правовом акте дискреционных полномочий в силу допущенных субъектом правотворчества технико-юридических ошибок, то есть если наделение дискреционными полномочиями не входило в планы органа (должностного лица), издающего правовой акт;

3) возможность замены дискреционного полномочия «связанным» полномочием без ущерба для эффективности правоприменительной деятельности.

37. Предложение по ограничению объема дискреционных полномочий делается в том случае, если исключение дискреционного полномочия объективно невозможно либо прямо противоречит федеральному законодательству и экспертом установлено превышение в анализируемом акте допустимых пределов дискреции, приводящее к появлению коррупциогенного фактора. Ограничение объема дискреционных полномочий возможно следующими способами:

1) введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;

2) сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;

3) введением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий — сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;

4) введением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;

5) уточнением формулировок неопределенных гипотез и диспозиций, сокращением количества «неопределенных правовых понятий».

38. Предложение по совершенствованию юридической процедуры деятельности органа или должностного лица, применяющего дискреционные полномочия, делается в том случае, если исключение или ограничение дискреционных полномочий невозможно, либо одновременно с предложением по ограничению административного усмотрения. Речь идет о введении в анализируемый правовой акт или связанные с ним иные правовые акты дополнительных юридических гарантий, способствующих нейтрализации коррупциогенности дискреции. К подобным юридическим средствам относятся:

1) введение или дополнение существующих форм отчетности о принятых по усмотрению решениях;

2) передача дискреционного полномочия на более высокий управленческий уровень или их закрепление в акте более высокой юридической силы;

3) введение процедуры согласования применяемого дискреционного полномочия;

4) наделение юридических лиц и граждан дополнительными процессуальными гарантиями по обжалованию дискреционных полномочий;

5) расширение возможностей общественного контроля за применением дискреционных полномочий.

Раздел III. РЕГЛАМЕНТ АНАЛИЗА ДИСКРЕЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

39. Анализ коррупциогенности дискреционного полномочия проводится путем последовательного заполнения «Таблицы оценки коррупциогенности дискреционного полномочия» (далее — Таблица) в порядке, предусмотренном настоящим разделом, и по форме согласно приложению к настоящей Методике.

40. При указании на наличие дискреционного полномочия, его коррупциогенность или некоррупциогенность, а также ее степень, возможность или невозможность ее исключения тезис должен быть мотивирован ссылкой на исследуемый правовой акт или нормативный правовой акт, связанный с исследуемым, и обладающий большей или равной юридической силой.

Ссылка на нормативный правовой акт, подтверждающая тезис, должна указывать на конкретный элемент структуры акта: раздел, часть, главу, статью, пункт, подпункт, абзац.

41. В Таблице закрепляются только тезис, подтверждающая его ссылка на нормативный правовой акт и краткое обоснование. В случае наличия необходимости в развернутом обосновании тезиса в Таблице дается ссылка, состоящая из двух чисел, разделенных точкой. Первое обозначает номер столбца Таблицы, а второе — порядковый номер ссылки в соответствующем столбце.

Глава 2. ВЫЯВЛЕНИЕ ДИСКРЕЦИОННОГО ПОЛНОМОЧИЯ

42. Эксперт посредством анализа исследуемого правового акта выявляет индикаторы дискреционных полномочий.

Каждому индикатору может соответствовать одно или несколько дискреционных полномочий.

43. Каждое дискреционное полномочие в исследуемом акте заносится в отдельную ячейку первого столбца Таблицы. Полномочия располагаются в том же порядке, в котором они закреплены в исследуемом правовом акте.

44. Ячейка состоит из 3 частей:

1) в первой воспроизводятся положения правового акта, содержащие дискреционное полномочие, и даются ссылки на них;

2) во второй указывается юридическое средство, при помощи которого закреплено дискреционное полномочие, и точно воспроизводится его закрепление в тексте правового акта;

3) в третьей указываются индикаторы наличия дискреционных полномочий.

45. Перечень индикаторов наличия дискреционных полномочий является открытым.

46. В случае обнаружения экспертом такого элемента в содержании правового акта, который может рассматриваться в качестве индикатора, эксперт вправе обозначить его в качестве такового, обосновав свою позицию.

47. Дальнейший анализ проводится в отношении каждого дискреционного полномочия в отдельности в той строке Таблицы, в которую оно занесено.

Глава 3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ДИСКРЕЦИОННОГО ПОЛНОМОЧИЯ

48. Ячейка определения коррупциогенности дискреционного полномочия состоит из двух частей:

— первая представляет собой вывод в форме положительного или отрицательного ответа на вопрос о коррупциогенности дискреционного полномочия;

— вторая представляет собой анализ коррупциогенности дискреционного полномочия в форме ответов на контрольные вопросы.

49. Первая часть заполняется по итогам заполнения второй в форме слов «коррупциогенно» или «некоррупциогенно».

50. Для признания выявленного дискреционного полномочия некоррупциогенным фактором эксперт должен прийти к выводу о том, что:

1) имеется надлежащая правовая основа для установления дискреционных полномочий;

2) использование дискреционных полномочий в данном правовом акте является необходимым;

3) обеспечено надлежащее технико-юридическое качество закрепления дискреционных полномочий.

51. Если дискреционное полномочие признано некоррупциогенным, то его анализ прекращается, а последующие ячейки этой графы не заполняются.

Глава 4. ИСКЛЮЧЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОЙ ДИСКРЕЦИИ

52. Ячейка определения возможности исключения коррупциогенного дискреционного полномочия состоит из двух частей:

1) первая представляет собой вывод о возможности исключения коррупциогенного дискреционного полномочия;

2) вторая представляет собой обоснование возможности или невозможности исключения дискреционного полномочия.

53. Первая часть заполняется по итогам заполнения второй в форме словосочетаний «может быть исключено» или «не может быть исключено». Положительный ответ на вопрос о возможности исключения коррупциогенного дискреционного полномочия дается, если во второй части эксперт установит наличие хотя бы одного из обстоятельств.

54. Во второй части эксперт устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, позволяющих исключить коррупциогенное дискреционное полномочие согласно пункту 37 настоящей Методики.

55. В случае установления наличия одного или нескольких обстоятельств эксперт указывает номер(а) обстоятельств, дает обоснование своей позиции и делает предложение(я) по новой формулировке текста правового акта в части рассматриваемого полномочия.

56. В случае установления отсутствия обстоятельств, позволяющих исключить коррупциогенное дискреционное полномочие, эксперт в отношении каждого из них дает обоснование невозможности его применить.

57. Если исключение коррупциогенного дискреционного полномочия является возможным, то на этом анализ завершается, а следующая в данной графе ячейка не заполняется.

Глава 5. СТЕПЕНЬ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ДИСКРЕЦИОННОГО ПОЛНОМОЧИЯ

58. Ячейка определения степени коррупциогенности дискреционного полномочия состоит из пяти частей:

1) первая представляет собой вывод об общей степени коррупционности дискреционного полномочия;

2) вторая представляет собой оценку степени опасности исходя из отнесения исследуемого полномочия к осуществляемым в рамках определенной группы внутриаппаратных или внешнеаппаратных отношений;

3) третья представляет собой оценку степени опасности исходя из закрепления исследуемого полномочия в правовом акте определенного вида;

4) четвертая представляет собой оценку степени опасности исходя из связи исследуемого полномочия с определенной деятельностью;

5) пятая представляет собой оценку степени опасности исходя из последствий, к которым может привести злоупотребление дискреционными полномочиями.

59. Первая графа заполняется по итогам заполнения второй, третьей, четвертой и пятой частей путем сложения степеней коррупциогенности с соотнесением результата с перечнем степени коррупциогенности.

60. Степени коррупциогенности:

1) минимальная (до 30);

2) низкая (от 31 до 60);

3) средняя (от 61 до 80);

4) высокая (от 81 и выше).

Глава 6. СТЕПЕНИ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ГРУППЫ ВНУТРИАППАРАТНЫХ ИЛИ ВНЕШНЕАППАРАТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

61. Дискреционные полномочия во внутриаппаратных отношениях:

1) отношения между Губернатором Калининградской области и Правительством Калининградской области, между Правительством Калининградской области и исполнительными органами государственной власти Калининградской области, между исполнительными органами государственной власти Калининградской области — (4);

2) отношения между руководителем государственного органа и государственным служащим — (12);

3) отношения между исполнительным органом государственной власти Калининградской области и подведомственными ему государственными учреждениями и предприятиями, отношения по управлению государственным имуществом — (16).

62. Дискреционные полномочия во внешнеаппаратных отношениях:

1) отношения, связанные с выявлением и пресечением правонарушений, применением мер государственной и общественной безопасности, ликвидацией угрозы жизни и здоровью граждан — (8);

2) отношения, связанные с назначением публично-правовых санкций — (16);

3) отношения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью — (24);

4) отношения, связанные с оказанием государственных услуг — (32);

5) отношения, связанные с выдачей административных разрешений, лицензий, аттестацией, аккредитацией — (40);

6) отношения, связанные с государственной регистрацией, постановкой на государственный учет — (48);

7) отношения, связанные с оказанием социальной помощи, принятием мер социальной поддержки, иных мер государственной помощи и поддержки — (56);

8) отношения, связанные с распределением квот, проведением конкурсных процедур, связанных с закупкой имущества, предоставлением государственного имущества в пользование — (64).

63. Степени коррупциогенности исходя из закрепления исследуемого полномочия в правовом акте определенного вида:

1) законы Калининградской области — (4);

2) акты Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области — (8);

3) акты иных исполнительных органов государственной власти Калининградской области — (12).

64. Степени коррупциогенности исходя из связи исследуемого полномочия с определенной деятельностью:

1) связанность дискреционного полномочия с предоставлением, распределением, выделением денежных средств, финансовых и иных экономических или производственных ресурсов, имущества или имущественных прав юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам — (64);

2) связанность дискреционного полномочия с наложением на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан денежных обязательств, иных финансовых, экономических обременении — (52);

3) связанность дискреционного полномочия с применением в отношении юридических лиц и граждан мер государственного принуждения, не связанных непосредственно с выплатой финансовых средств — (39);

4) связанность дискреционного полномочия с правовым обеспечением неимущественных прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан — (26);

5) связанность дискреционного полномочия с оказанием организационной помощи юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам — (13).

65. Степени опасности коррупциогенности исходя из последствий, к которым может привести злоупотребление дискреционным полномочием:

1) невозможность или существенное затруднение реализации субъективных прав граждан и организаций — (40);

2) создание организационных сложностей для реализации целей и задач правового акта — (30);

3) приведение к затягиванию процедуры принятия законного управленческого решения — (20);

4) приведение к возникновению у граждан и организаций дополнительных правовых или организационных обременений различной степени и объема — (10).

66. Если отношения, в которых выявлена дискреция, при их оценке не имеют соответствующего им пункта в одной из строк ячейки, то их значение коррупциогенности считается равным «0».

67. Если в любой из 2-й, 3-й, 4-й строк могут быть применены несколько пунктов (например, отношения могут быть как внешнеаппаратными, так и внутриаппаратными), то применяется пункт, имеющий наибольшее числовое значение коррупциогенности.

Глава 7. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СНИЖЕНИЮ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ДИСКРЕЦИОННОГО ПОЛНОМОЧИЯ

68. В отношении исследуемого дискреционного полномочия эксперт должен дать максимально возможное количество предложений по снижению коррупциогенности.

69. Каждое предложение оформляется в форме указания на способ, даваемого в виде его воспроизведения и варианта формулировки исследуемого правового акта (в части анализируемого полномочия) или предложений по совершенствованию юридической процедуры деятельности органа или должностного лица, применяющего дискреционные полномочия.

Завышенные требования к гражданам и организациям, реализующим субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии с органами государственной власти

Глава 8. ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА И СПОСОБЫ ЕГО ВЫЯВЛЕНИЯ

70. Правовой акт, регулирующий нрава и обязанности граждан, должностных лиц, государственных служащих, индивидуальных предпринимателей и организаций, может содержать такие юридические обязанности и запреты, точное соблюдение которых значительно усложнит доступ граждан и организаций к тем или иным материальным или нематериальным благам и ценностям, создавая, тем самым, условия для «коррупциогенных соглашений» с уполномоченными должностными лицами.

71. Завышенные требования могут выражаться в следующих признаках:

1) возложение на граждан и (или) организации юридических обязанностей в объеме, значительно превышающем тот уровень, который необходим для обеспечения надлежащей реализации субъективных прав и свобод либо контроля за их осуществлением;

2) установление большого количества инстанций (согласований), которые необходимо пройти (получить) для реализации права, несоизмеримого с содержанием тех благ (ценностей), которые гражданин или организация желают приобрести;

3) возложение на граждан и организации обязанности представить значительный по объему перечень документов, информации, для собирания которых необходимо затратить большое количество времени, при этом часть документов вполне может быть получена органом, должностным лицом самостоятельно, путем направления запросов в органы и организации, располагающие требуемыми документами и информацией;

4) закрепление в правовом акте широкого перечня специальных признаков (профессиональных, имущественных, социальных), которыми должны обладать граждане, организации для приобретения того или иного субъективного права, при этом определенная часть граждан или организаций, объективно нуждающихся в получении этого вида прав, данным признакам не соответствует и для их приобретения должны затратить большое количество времени, финансовых и иных ресурсов;

5) установление значительного количества запретов и ограничений при осуществлении отдельных видов деятельности, формальное соблюдение которых чрезвычайно затруднительно и не согласуется с целями правового регулирования данной группы общественных отношений.

72. Нормативное закрепление завышенных требований, как правило, встречается при правовом регулировании следующих юридических процедур:

1) в регистрационных, разрешительных, уведомительных публично-правовых процедурах, направленных на обеспечение реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

2) в конкурсных процедурах, участниками которых могут быть только соответствующие определенным условиям граждане и организации;

3) при установлении санкций за неисполнение тех или иных обязанностей, запретов, ограничений;

4) в процедурах признания (придания, иной легализации) за гражданами и организациями определенного правового статуса, получение которого влечет за собой приобретение ими каких-либо финансовых, социально-экономических благ, преимуществ, привилегий;

5) в процедурах применения к гражданам и организациям мер публично-правового воздействия, в том числе связанных с ограничением, лишением, приостановлением действия субъективных прав и свобод.

73. Выявляя наличие в правовом акте завышенных требований, эксперт должен обращать внимание, прежде всего, на следующие нормативные предписания (индикаторы возможного наличия завышенных требований):

1) устанавливающие перечень субъектов (граждан, организаций), наделяемых соответствующим субъективным правом либо исполняющих юридические обязанности;

2) определяющие условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага, исполнения юридических обязанностей;

3) закрепляющие процедуру реализации субъективного права, в том числе сроки совершения отдельных действий, порядок обращения для получения права;

4) устанавливающие санкции за нарушение предусмотренного правовым актом порядка реализации субъективного права, исполнения юридической обязанности;

5) определяющие виды органов, должностных лиц, куда гражданин или организация обязаны обращаться для реализации субъективного права, исполнения юридической обязанности;

6) иные нормативные предписания, свидетельствующие о том, что объем установленных юридических обязанностей и запретов явно превышает необходимый уровень, создавая риск возникновения коррупционных отношений.

Глава 9. ОЦЕНКА КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

74. Оценивая объем установленных правовым актом юридических обязанностей, запретов, ограничений, иных юридических средств, предъявляющих к гражданам и организациям определенные требования, эксперт может учитывать следующие факторы:

1) наличие в федеральных законах, иных правовых актах Российской Федерации, а также в законах Калининградской области, регулирующих аналогичные или схожие по своему социально-юридическому значению процедуры, меньших или больших по объему требований, возлагаемых на граждан или организации;

2) наличие или отсутствие возможности снижения объема требований, возлагаемых на граждан или организации, без ущерба для эффективности юридической процедуры;

3) наличие или отсутствие возможности упрощения существующей юридической процедуры доступа к субъективным правам, иным социальным благам, процедуры исполнения юридических обязанностей путем изменения условий и оснований для предоставления субъективного права, исполнения юридических обязанностей;

4) иные факторы, позволяющие эксперту сделать вывод о завышении требований, содержащихся в правовом акте, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений.

75. Для оценки завышенных требований, предъявляемых к гражданам и организациям на предмет возможного порождения ими коррупциогенных проявлений, эксперт анализирует следующие правовые ситуации:

1) юридические, организационные, технические условия, позволяющие гражданам или организациям обойти установленные требования, в том числе путем вступления в коррупционные отношения с уполномоченными на принятие решений должностными лицами;

2) правовые последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданами и организациями установленных юридических обязанностей и запретов:

— приведение к невозможности реализации субъективного права;

— существенное затруднение реализации субъективного права;

— применение к гражданам и организациям публично-правовых санкций;

— отсутствие каких-либо негативных последствий для граждан и организаций;

— иные последствия организационного, информационного, технического характера;

3) наличие или отсутствие юридических возможностей у органа (должностного лица) предоставить гражданину или организации субъективное право, возложить на них юридические обязанности вне рамок установленной правовой процедуры — прежде всего, наличие или отсутствие возможности предоставить необоснованные преимущества определенным лицам или группе граждан;

4) наличие в правовом акте исключений из общей процедуры получения права или блага, возложения юридических обязанностей, позволяющих должностному лицу в ускоренном порядке принять благоприятное либо неблагоприятное для гражданина или организации управленческое решение, — прежде всего, наличие или отсутствие возможности воспользоваться «исключением из общего правила» с коррупционной целью;

5) иные возможные негативные последствия установления в правовом акте завышенных требований, которые могут привести к возникновению коррупционных отношений;

6) чем выше степень правообременений (правоограничений), являющихся следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения установленных юридических обязанностей и запретов, тем более благоприятные условия для порождения коррупциогенных отношений они создают.

76. При оценке требований, предъявляемых юридической процедурой к гражданину или организации с точки зрения их завышенное, подлежат учету следующие обстоятельства:

1) основанностъ этих требований на положениях вышестоящих нормативных правовых актов;

2) согласованность этих требований с содержанием правового акта в целом;

3) адекватность этих требований характеру регулируемых общественных отношений, значению тех субъективных прав, иных социальных благ, реализацию которых они призваны обеспечить;

4) иные обстоятельства, позволяющие эксперту сделать вывод о необоснованном завышении требований к гражданам или организациям, содержащихся в правовом акте.

77. При оценке завышенных требований с точки зрения степени угрозы возможного порождения ими коррупционных отношений эксперт обязан учитывать следующие факторы:

1) вид правового акта, содержащего завышенные требования:

— законы Калининградской области (1-я степень);

— акты Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области (2-я степень);

— акты иных исполнительных органов государственной власти Калининградской области (3-я степень);

2) характер субъективного права, иного социального блага, реализацию которого обеспечивают завышенные требования:

— связанные с получением организационной помощи (1-я степень);

— связанные с получением информации (2-я степень);

— связанные с получением мер социальной поддержки и социальной защиты (3-я степень);

— связанные с получением права на занятие определенным видом деятельности, государственной регистрацией прав, деятельности, имущества (4-я степень);

— связанные с получением имущества, предоставлением земельных участков, финансовых средств, квот, в том числе участием в конкурсных процедурах (5-я степень);

3) вид и правовое положение должностных лиц, наделенных полномочиями принимать благоприятное или неблагоприятное для граждан или организаций управленческое решение либо участвовать в подготовке такого решения:

— аппарат Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области (1-я степень);

— руководители и заместители руководителей исполнительных органов государственной власти Калининградской области (2-я степень);

— руководители структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Калининградской области (3-я степень);

— руководители и заместители руководителей государственных учреждений Калининградской области (4-я степень).

Глава 10. СПОСОБЫ ЛИКВИДАЦИИ И НЕЙТРАЛИЗАЦИИ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

78. Предложения по снижению уровня требований, объема установленных юридических обязанностей и запретов делаются при условии, что подобное изменение нормативно-правового регулирования:

1) не приведет к нарушению положений законодательства Российской Федерации и законодательства Калининградской области;

2) не повлечет за собой снижение эффективности правоприменительной деятельности, в том числе эффективности мер государственного контроля и надзора за реализацией субъективных прав и юридических обязанностей;

3) не приведет к искажению сущности реализуемых субъективных прав и юридических обязанностей, а также нарушению прав и законных интересов иных категорий граждан и организаций;

4) направлено на устранение допущенных субъектом правотворчества технико-юридических ошибок, приведших к включению в правовой акт предписаний, способствующих формированию завышенных требований.

79. Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:

1) сокращения количества органов (должностных лиц), участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;

2) снижения перечня документов (материалов, информации), которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;

3) сокращения сроков принятия правопредоставляющих (правообеспечительных) управленческих решений;

4) сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане и организации, претендующие на получение права или блага;

5) изменения условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в сторону увеличения категорий граждан и организаций, которые могут претендовать на получение тех или иных социальных благ, прав, преимуществ;

6) переноса исполнения юридических обязанностей с граждан и организаций на государственных служащих, иных должностных лиц;

7) иным способом, влияющим на уменьшение возможности вступления граждан и организаций в коррупционные отношения.

80. В случае невозможности снижения уровня требований, объем которых эксперт оценивает как завышенный, создающий высокую степень угрозы возникновения коррупционных отношений, экспертом могут быть сделаны предложения по нейтрализации данного коррупциогенного фактора.

81. В качестве юридических средств, способствующих нейтрализации коррупциогенного фактора, могут выступать:

1) введение конкурсных процедур предоставления тех или иных субъективных прав;

2) введение или расширение процессуальных форм взаимодействия граждан, организаций и должностных лиц;

3) установление дополнительных форм отчетности государственных служащих о результатах принятых решений;

4) расширение возможностей общественного контроля за принятием управленческих решений;

5) введение дополнительных обязанностей и запретов для должностных лиц, призванных выступить «противовесом» завышенным требованиям для граждан и организаций;

6) иные юридические средства, способные уменьшить степень угрозы возникновения коррупционных отношений.

Отсутствие или дефекты административных процедур

Глава 11. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ

82. Для целей данной Методики под административными процедурами понимаются юридические процедуры, в рамках которых исполнительные органы государственной власти, государственные учреждения и их должностные лица принимают правовые акты, иные управленческие решения, совершают юридически значимые действия, направленные на обеспечение реализации субъективных прав и юридических обязанностей граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

83. Административная процедура представляет собой закрепленный в правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).

84. Предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного фактора являются:

1) законы Калининградской области, в том числе проекты законов, регулирующие субъективные права и юридические обязанности граждан и организаций, реализуемые в правоотношениях с представителями государственных или муниципальных органов и организаций;

2) акты Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области, устанавливающие порядок (процедуры) реализации субъективных прав и юридических обязанностей граждан, порядок реализации исполнительными органами государственной власти Калининградской области отдельных властных полномочий, связанных с обеспечением реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

3) акты исполнительных органов государственной власти Калининградской области, устанавливающие порядок выполнения отдельных государственных функций или оказания государственных услуг, в том числе административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

85. Наличие административных процедур позволяет снизить степень угрозы возникновения коррупционных отношений в связи с тем, что административные процедуры:

1) значительно уменьшают риск отклонения должностного лица при реализации властных полномочий от достижения нормативно закрепленной цели возникших правоотношений;

2) снижают степень усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений;

3) создают условия для осуществления надлежащего контроля за процессом принятия управленческих решений и при необходимости позволяют корректировать ошибочные решения, не дожидаясь развития конфликтной ситуации;

4) обеспечивают единообразное применение государственно-властных полномочий должностными лицами различных органов и учреждений;

5) создают гласную, открытую модель развития правоотношения, от его возникновения до полного исполнения сторонами своих публично-правовых обязанностей;

6) позволяют согласовать и скоординировать действия множества органов и должностных лиц, участвующих в подготовке и принятии управленческих решений.

86. Административные процедуры способны снизить риск или степень угрозы возникновения коррупционных отношений при условии, что:

1) установленная процедура соответствует характеру материального правоотношения, позволяет учесть его специфические особенности; чем больше процедура специализирована на обслуживании определенного отношения, чем полнее учитывает его нюансы, тем более эффективной она может быть. Тем не менее, каждая процедура обладает определенной степенью независимости от обслуживаемого ею отношения, что позволяет использовать одну процедуру в качестве формы реализации нескольких сходных общественных отношений; но чем большее количество материальных норм обслуживает процедура и чем меньше сходство между ними, тем меньше нюансов каждой из них она учитывает и тем меньше ее возможная эффективность;

2) в правовом акте закреплены все основные элементы административной процедуры, то есть она не является фрагментарной или не полностью упорядоченной;

3) в правовом акте содержатся юридические средства, позволяющие обеспечить надлежащее соблюдение должностными лицами требований административной процедуры, в том числе не позволяющие государственным служащим принимать решения в обход установленной процедуры.

87. Поскольку коррупциогенным фактором является не только факт отсутствия административной процедуры, но и дефекты существующей административной процедуры, эксперт обязан проанализировать структуру закрепленной правовым актом административной процедуры на предмет выявления дефектов, способных создать условия для возникновения коррупционных отношении.

88. Большинство административных процедур образуется из четырех элементов:

1) описание юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры:

— если юридический факт является событием, то в правовом акте должно быть определено, кто может выявить событие и как должно быть оформлено выявление события;

— если юридический факт является действием (наиболее часто в виде действия выступает обращение), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия;

2) права и обязанности участников процедуры:

— каждое право или обязанность должно быть соотнесено с одной из участвующих в процедуре сторон;

— должны быть определены условия реализации права, в том числе, на какой стадии процедуры право может быть реализовано;

— срок реализации права, если он является ограниченным иными рамками, помимо временных рамок самой процедуры;

— действия, которые должна совершить сторона процедуры для реализации своего права;

3) стадии и (или) этапы совершения процедурных действий:

— процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели;

— в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, а также содержание и форма действия;

4) виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним:

— промежуточные решения — решения, определяющие переход процедуры на следующую стадию (этап) или возврат к предыдущей стадии (этапу);

— итоговые решения, завершающие процедуру, могут быть двух видов — разрешающие дело по существу и завершающие процедуру вследствие невозможности разрешения дела по существу.

89. В отношении процедурных (процессуальных) решений должны быть определены основания принятия решения, субъект, уполномоченный на принятие решения, срок принятия итогового решения с момента инициирования процедуры (общий срок процедуры).

Глава 12. ВЫЯВЛЕНИЕ ОТСУТСТВИЯ ПРОЦЕДУР ИЛИ СОДЕРЖАЩИХСЯ В НИХ ДЕФЕКТОВ

90. При анализе правового акта эксперт обращает внимание на наличие в нем нормативных предписаний, свидетельствующих о необходимости установления административной процедуры.

91. К индикаторам необходимости наличия административной процедуры относятся следующие нормативные предписания:

1) регулирующие реализацию субъективных прав и (или) юридических обязанностей граждан или организаций во взаимодействии с представителями исполнительных органов государственной власти Калининградской области, должностными лицами государственных учреждений;

2) регулирующие применение должностными лицами, государственными служащими властных полномочий, связанных с воздействием на граждан и организации, в том числе применением к ним мер государственного принуждения, контроля и надзора;

3) закрепляющие нрава должностных лиц органов государственной власти Калининградской области, связанные с изданием индивидуальных правовых актов, принятием иных видов управленческих решений, совершением юридически значимых действий — регистрацией, ведением реестров, государственным учетом, оказанием государственных услуг;

4) иные нормативные предписания, свидетельствующие о том, что для обеспечения их эффективной реализации и предотвращения рисков возникновения коррупционных отношений необходимо наличие административной процедуры.

92. Процедуры с той или иной степенью детализации регулирования должны применяться всегда, когда речь идет о принятии решения, разрешающего индивидуальное дело, и когда существует более одного варианта управленческого решения.

93. Для констатации отсутствия административной процедуры эксперт должен оценить содержание не только того правового акта, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним иных правовых актов, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами.

94. Бланкетные нормативные предписания законов Калининградской области, предусматривающие принятие подзаконных правовых актов Губернатором Калининградской области, Правительством Калининградской области, иными исполнительными органами государственной власти Калининградской области в целях установления административных процедур, сами по себе не могут рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора, если закон содержит основные правовые характеристики (основные элементы) будущей административной процедуры — определяет правовой статус ее участников, условия и основания для вступления в процедуру, содержит исчерпывающий перечень ограничений и запретов, действующих в рамках процедурных отношений.

95. Оценивая степень угрозы возникновения коррупционных отношений вследствие отсутствия административных процедур, эксперт учитывает следующие факторы:

1) характер субъективных прав и (или) юридических обязанностей граждан и организаций, реализацию которых обеспечивает административная процедура:

— связанная с получением организационной помощи (1-я степень);

— связанная с получением информации (2-я степень);

— связанная с получением мер социальной поддержки и социальной защиты (3-я степень);

— связанная с претерпеванием мер публично-правового принуждения, применением публично-правовых санкций (4-я степень);

— связанная с получением права на занятие определенным видом деятельности, государственной регистрацией прав, деятельности, имущества (5-я степень);

— связанная с получением имущества, предоставлением земельных участков, финансовых средств, квот, в том числе участием в конкурсных процедурах (6-я степень);

2) вид и правовое положение должностных лиц, реализующих властные полномочия вне установленной административной процедуры:

— аппарат Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области (1-я степень);

— руководители и заместители руководителей исполнительных органов государственной власти Калининградской области (2-я степень);

— руководители структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Калининградской области (3-я степень);

— руководители и заместители руководителей государственных учреждений и предприятий (4-я степень);

3) наличие в законодательстве Российской Федерации, законодательстве Калининградской области юридических средств, позволяющих компенсировать отсутствие конкретной административной процедуры, например, путем использования актов, регулирующих делопроизводство, должностных регламентов, должностных инструкций, общих нормативных предписаний, регламентирующих порядок принятия управленческих решений;

4) иные факторы, свидетельствующие о том, что отсутствие административной процедуры может способствовать возникновению коррупционных отношений.

96. О дефекте установленной правовым актом административной процедуры, создающей условия для возникновения коррупционных отношений, могут свидетельствовать следующие признаки:

1) неопределенность или недостаточность четкого определения обязанностей должностных лиц по возбуждению индивидуальных юридических дел, инициируемых гражданами или организациями;

2) отсутствие процессуальных гарантий, обеспечивающих влияние гражданина или организации на ход развития административной процедуры, в том числе их права быть выслушанными, представлять материалы, информацию, доказательства;

3) отсутствие определенности в отношении сроков принятия итоговых процедурно-процессуальных решений, в том случае, если эти сроки вообще не установлены либо должностное лицо вправе самостоятельно их определять, продлевать или сокращать;

4) процедура не содержит исчерпывающих оснований и порядка принятия правообременительных актов, то есть таких управленческих решений, которыми гражданину или организации отказывается в предоставлении субъективного права, иного социального блага либо которые содержат определенные санкции, в том числе процессуального характера;

5) в процедуре содержатся положения, позволяющие должностному лицу немотивированно изменять ход ее развития, прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций решения (координирует с фактором превышения объема дискреционных полномочий);

6) процедура содержит излишнюю детализацию обязанностей граждан или организаций, значительно усложняющую их точное исполнение (координирует с фактором завышенных требований);

7) иные признаки, способствующие созданию условий для возникновения коррупционных отношений.

97. Оценивая степень угрозы возникновения коррупциогенных отношений вследствие дефекта установленной административной процедуры, эксперт может воспользоваться факторами, определенными в пункте 95 Методики.

98. Дополнительными факторами могут служить:

1) масштабы применения административной процедуры в пределах Калининградской области или отдельных муниципальных образований;

2) социальная характеристика граждан или организаций, реализующих права и обязанности в рамках данной процедуры, — их социальное, имущественное, финансовое положение;

3) вид правового акта, содержащего процедуру, наличие или отсутствие в нем положений, предусматривающих последующую конкретизацию процедурных правил.

Глава 13. СПОСОБЫ УСТРАНЕНИЯ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

99. В случае выявления отсутствия административных процедур, призванных обеспечить реализацию нормативных предписаний представленного на экспертизу правового акта, эксперт вправе сформулировать свои предложения по форме и порядку установления отсутствующих административных процедур:

1) путем внесения изменений в данный правовой акт в виде развернутой административной процедуры;

2) путем включения в правовой акт отдельных элементов административной процедуры с последующей их конкретизацией и детализацией в других правовых актах;

3) в виде включения в закон Калининградской области отсылочной нормы, определяющей форму и порядок установления административной процедуры;

4) в виде включения отсылочной нормы, предусматривающей необходимость использовать административные процедуры, установленные в других правовых актах.

100. В случае выявления дефектов установленной административной процедуры способы их устранения зависят от вида административной процедуры, вида выявленного дефекта, вида правового акта, содержащего административную процедуру, а также иных факторов, определяемых экспертом самостоятельно.

101. Исходя из анализа наиболее часто встречающихся дефектов административных процедур, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений, можно предложить следующие способы их устранения:

1) установление точно определенного срока совершения юридически значимых действий или порядка его определения;

2) установление исчерпывающего перечня оснований для принятия правообременительных актов, введение юридической обязанности должностных лиц мотивировать принимаемые управленческие решения;

3) наделение граждан и организаций дополнительными процессуальными гарантиями влияния на ход развития процедуры (подавать ходатайства, быть заслушанным, представлять материалы и информацию и т.п.);

4) иные способы, позволяющие минимизировать влияние должностных лиц на граждан или организации с целью понуждения их к вступлению в коррупционные отношения.

Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих как коррупциогенный фактор

Глава 14. ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА И ЕГО ВЫЯВЛЕНИЕ В ТЕКСТЕ ПРАВОВОГО АКТА

102. Одним из факторов, способствующих возникновению коррупционных отношений, является ненадлежащее определение в правовом акте функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих, позволяющее им злоупотреблять предоставленными полномочиями, ненадлежащим образом исполнять возложенные на них обязанности, неправомерным образом разрешать возникший конфликт интересов.

103. Конфликт интересов в правоприменительной деятельности государственного органа следует считать негативной ситуацией, которая должна быть предотвращена в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Калининградской области или Российской Федерации.

104. Предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного фактора являются:

1) проекты законов и законы Калининградской области, регулирующие функции, обязанности, права, ответственность государственных служащих;

2) административные регламенты выполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Калининградской области;

3) административные регламенты оказания государственных услуг исполнительными органами государственной власти Калининградской области;

4) регламенты внутренней организации деятельности исполнительных органов государственной власти Калининградской области;

5) должностные регламенты государственных служащих;

6) иные правовые акты, регулирующие правовой статус и деятельность государственных служащих.

105. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственного служащего может выражаться в следующих признаках (индикаторы коррупциогенного фактора):

1) из содержания правового акта невозможно установить ответственного государственного служащего, обязанного осуществлять ту или иную функцию, исполнять закрепленные актом обязанности и права (конкретизация ответственного государственного служащего возможна несколькими способами — путем указания на государственную должность, путем указания на выполняемую функцию);

2) отсутствуют специализированные под выполняемую функцию ограничения, запреты, обязывания — например, передавать принятие управленческого решения другому государственному служащему, разглашать ставшие известными сведения, и т.п.;

3) отсутствуют или недостаточно четко определены критерии оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;

4) не определен или недостаточно точно определен объем служебной деятельности гражданского служащего, в том числе разрешаемые им виды и категории дел, степень самостоятельности при принятии управленческих и иных решений, объем подлежащих выполнению должностных полномочий (должностных обязанностей и прав);

5) не установлен порядок служебного взаимодействия государственного служащего с государственными служащими других структурных подразделений, других государственных органов в связи с исполнением должностных полномочий;

6) не установлена персональная ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

7) отсутствует процедура вневедомственного контроля за исполнением государственным служащим должностных обязанностей;

8) перед государственным служащим не ставится обязанность при исполнении своих должностных полномочий исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

9) допускается возможность реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов государственного служащего, не связанных с интересами государственной службы.

106. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего определяются в целях определения степени соответствия государственного служащего занимаемой должности, возможности его должностного роста и являются основаниями применения мер поощрения и ответственности.

107. Полный перечень показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего должен быть установлен в должностном регламенте, который принимается в отношении каждого гражданского служащего.

108. Можно выделить следующие показатели (критерии) эффективности служебной деятельности, закрепление которых в административных и должностных регламентах может иметь антикоррупционное значение:

1) внедрение современных методик делопроизводства;

2) количество поступивших и рассмотренных обращений граждан и организаций;

3) количество жалоб от граждан и организаций по поводу соблюдения государственным служащим сроков рассмотрения обращений, а также качества принятых по обращениям управленческих и иных решений;

4) количество отмененных в судебном порядке действий и решений, принятых государственным служащим, или в подготовке которых он принимал участие;

5) сроки и качество устранения допущенных служебных ошибок;

6) самостоятельная теоретическая подготовка государственного служащего, включая изучение зарубежного опыта;

7) результаты аттестации, государственного квалификационного экзамена, переподготовки, стажировки и т.п.;

8) наличие поощрений и награждений за эффективную и безупречную государственную службу;

9) наличие дисциплинарных взысканий.

109. В целях мотивации государственного служащего и снижения степени коррупциогенности показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего должны учитываться при определении размера денежного содержания.

110. Порядок служебного взаимодействия государственного служащего с государственными служащими других структурных подразделений, других государственных органов в связи с исполнением должностных полномочий в тексте представленного на экспертизу правового акта определяется путем установления:

1) структурных подразделений государственного органа, других государственных органов, с которыми осуществляется взаимодействие;

2) по каким вопросам осуществляется взаимодействие;

3) обязанности государственного служащего представлять необходимую информацию и документы в другие структурные подразделения, другие государственные органы;

4) какое структурное подразделение, государственный орган берет на себя функции управления, а следовательно, и функции стороны в отношениях с гражданином или организацией;

5) какое структурное подразделение, государственный орган принимает управленческое решение.

111. В большинстве нормативных правовых актов отсутствуют специальные нормы об ответственности государственных служащих. В то же время желательно включение в законы общих положений об ответственности должностных лиц за нарушение установленных правил. Конкретизация ответственности гражданских служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должна производиться в административных и должностных регламентах. В должностном регламенте должна быть закреплена персональная ответственность государственного служащего с определением, за какие именно действия или бездействие она налагается.

112. Вневедомственный контроль за государственным служащим должностных обязанностей в процессе выполнения той или иной функции должны осуществлять специально уполномоченные государственные органы в рамках установленной компетенции. Возможность проведения вневедомственного контроля должна быть установлена в тексте представленного на экспертизу правового акта. В качестве дополнительного элемента, снижающего степень коррупциогенности, может быть отмечено наличие форм общественного контроля за исполнением государственным служащим должностных обязанностей (гласность в деятельности государственного органа, отчетность перед населением, возможность общественных проверок и т.п.).

Глава 15. ОЦЕНКИ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

113. Для оценки выявленных индикаторов ненадлежащего определения в правовом акте функций, обязанностей, прав и ответственности государственного служащего эксперту предлагается ответить на следующие контрольные вопросы:

1) предоставляет ли правовой акт возможность определить ответственного государственного служащего (конкретное должностное лицо), уполномоченное выполнять ту или иную управленческую функцию (если правовой акт содержит указания на ответственных должностных лиц или определяет точный порядок их установления, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если ответственные за исполнение той или иной управленческой функции определяются не в полном объеме — 5 баллов; если правовой акт не позволяет установить ответственных должностных лиц — 10 баллов);

2) содержатся ли в правовом акте специализированные ограничения, запреты и обязывания, адресованные государственным служащим, предназначенные для обеспечения выполнения той или иной управленческой функции (если ограничения, запреты и обязывания установлены в тексте правового акта, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если правовой акт содержит бланкетную норму к законодательству о государственной службе или эксперт признает установленные запреты и ограничения недостаточными — 5 баллов; если ограничения, запреты и обязывания отсутствуют — 10 баллов);

3) установлены ли критерии оценки деятельности государственного служащего с точки зрения ее эффективности и результативности (если такие критерии оценки установлены, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если эксперт придет к выводу, что установленные критерии недостаточны — 5 баллов; если критерии не установлены — 10 баллов);

4) установлен ли порядок служебного взаимодействия государственного служащего с государственными служащими других структурных подразделений, других государственных органов в связи с исполнением должностных полномочий (если порядок установлен, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если установлен частично — 5 баллов; если не установлен — 10 баллов);

5) установлена ли персональная ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей (если установлена — 0 баллов; если не установлена — 5 баллов, поскольку в любом случае сохраняется общая возможность привлечь государственного служащего к дисциплинарной ответственности);

6) допускается ли возможность реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов государственного служащего вопреки интересам государственной службы (при ответе на данный вопрос эксперт должен дать общее функциональное толкование представленного на экспертизу правового акта; если в результате функционального толкования эксперт, определив подлинное содержание правового акта, придет к выводу, что условия и факторы, способствующие возникновению личной заинтересованности государственного служащего, нейтрализованы, степень угрозы возникновения коррупционных отношений признается низкой; если в результате функционального толкования эксперт придет к выводу, что личная заинтересованность государственного служащего может иметь место, то степень коррупциогенности признается высокой).

114. Оценив индикаторы возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих, эксперт переходит к установлению степени коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта.

115. Степень коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта определяется по следующей схеме:

1) минимальная степень коррупциогенности — до 20 баллов;

2) низкая степень коррупциогенности — от 20 до 30 баллов;

3) средняя степень коррупциогенности — от 30 до 60 баллов;

4) высокая степень коррупциогенности — свыше 60 баллов.

116. Определив степень коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта по такому коррупционному фактору, как конфликт интересов на государственной службе, эксперт должен перейти к определению способов ликвидации и нейтрализации коррупционного фактора и дать соответствующие рекомендации.

Глава 16. СПОСОБЫ ЛИКВИДАЦИИ И НЕЙТРАЛИЗАЦИИ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

117. Ликвидация коррупциогенного фактора осуществляется тем органом или должностным лицом, который уполномочен принимать правовой акт, вносить в него изменения или дополнения.

118. Предложения эксперта, направленные на снижение степени коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта, носят рекомендательный для органа или должностного лица характер.

119. Установление минимальной или низкой степени коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта является допустимым, и экспертиза считается оконченной без определения способов ликвидации и нейтрализации коррупционного фактора.

120. Установление средней, высокой или максимальной степени коррупциогенности представленного на экспертизу правового акта потребует от эксперта сформулировать предложения, направленные на снижение степени коррупциогенности путем определения способов ликвидации и нейтрализации коррупциогенного фактора.

121. Способы ликвидации коррупциогенного фактора зависят от конкретного индикатора возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих. Эксперт вправе предложить:

1) ввести дополнительные признаки, позволяющие идентифицировать ответственных за выполнение той или иной управленческой функции должностных лиц, государственных служащих;

2) установить дополнительные запреты, ограничения или обязывания для государственных служащих;

3) ввести дополнительные критерии оценки качества эффективности результативности служебной деятельности;

4) более четко определить объем служебной деятельности конкретных должностных лиц;

5) предусмотреть дополнительные механизмы взаимодействия государственных служащих внутри государственного органа, а также должностных лиц различных государственных органов;

6) принять иные меры, позволяющие снизить степень коррупциогенности правового акта.

Приложение
к Методике экспертизы нормативных
правовых актов органов государственной
власти Калининградской области
и их проектов на коррупциогенность

7law.info