Следственный комитет и прокуратура взаимодействие

Следственный комитет и прокуратура взаимодействие

АРХИВ «Студенческий научный форум»

Просмотров научной работы: 4915

Комментариев к научной работе: 0

Поделиться с друзьями:

На протяжении последних 25 лет вопрос о необходимости повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе следственных, неоднократно становился предметом обсуждения. Созданием Следственного комитета Российской Федерации реализовалась идея разделения функций следствия и прокурорского надзора. Сегодня созданы новые условия, когда надзор и следствие разделены. По сути, на законодательном уровне произошло переосмысление форм и методов реализации имеющейся у прокурора функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, созданы определенные условия для превращения следователя из «чиновника по выполнению определенного комплекса процессуальных действий», «слуги прокурора» в самостоятельную процессуальную фигуру.

Следует отметить, что структура системы органов уголовного преследования в существенной степени зависит от места и роли, отведенной органам прокуратуры.

Согласно ст. 1 и 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура является надзорным органом с соответствующими надзорными полномочиями. Аналога такого рода органу с полномочиями во всех сферах социальной сферы государства практически нет нигде в мире. На сегодняшний момент можно констатировать, что прокуратура в силу определенных обстоятельств практически во всех сферах прокурорской деятельности выполняет контрольные функции, подменяя контролирующие органы. Происходит это и в сфере уголовного преследования – малой толике полномочий прокуратуры. Она не только сама расследует уголовные дела, но и осуществляе контроль за расследованием дел всеми ведомствами. Согласно п. 2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 39 от 05.07.2002 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства», прокурор назначается руководителем уголовного преследования.

Структура тотального прокурорского контроля, вплоть до судебных решений, достаточно гармонична в условиях отсутствия реальной состязательности на стадиях как досудебного, так и судебного производства. С одной стороны, прокурор обязан обеспечивать соблюдение законности всеми заинтересованными лицами и органами, а с другой – поддерживать государственное обвинение на стороне обвинения. С изменением парадигмы уголовного процесса, упрочением состязательности, укрепившимся органам судебной власти в соответствии со ст. 125 Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) прокуратуре были переданы практически все полномочия по контролю за органами предварительного расследования. Предпринята попытка ограничить сферу деятельности прокурора на досудебной стадии чисто надзорными полномочиями. За прокуратурой осталась не характерная для надзорного правоохранительного органа функция поддержания государственного обвинения в суде.

Создание Следственного комитета, законодательное изменение форм и методов осуществления прокурорского надзора потребовали поэтапного выстраивания новых конструктивных отношений между прокуратурой и следственными органами по решению задач уголовного судопроизводства. И это было и есть объективной необходимостью, поскольку за прокуратурой остались поддержание государственного обвинения в суде, а также такие формы управления органами предварительного расследования, как контроль возбуждения уголовного дела и утверждение обвинительного заключения. Но затем эти соглашения прокуратурой в одностороннем порядке были расторгнуты.

Укрепление следственных органов – настоятельная необходимость сегодняшнего дня, и этот курс взят законодателем. Однако часть юридического сообщества, одни – исключительно исходя из личных амбиций, другие – на популистской волне, замечать этого пока не желает и, более того, стремится отвоевать ранее занимаемые позиции доминирующего органа.

Настораживает системность в негативной оценке прокуратурой деятельности органов предварительного следствия. Ранее это относилось в основном к следственному аппарату органов внутренних дел, а сегодня – в большей степени и к следователям Следственного комитета Российской Федерации. Однако зачастую критические оценки даются прокурорами без анализа результатов деятельности следственного аппарата на основании фактов отдельных нарушений закона и, как правило, основаны на субъективном мнении прокурора. На сегодняшний день именно методологически порочные критерии оценок качества работы правоохранительной системы и ее сотрудников влекут снижение их образовательного и интеллектуального уровня.

Сегодня можно констатировать, что суд первой инстанции – это суд над преступлением, а прокурор в России – суд над делом.

Такая позиция прокуроров, несомненно, отражается и на взаимоотношениях прокуроров и органов следствия, начиная со стадии возбуждения уголовного дела и до принятия решения об утверждении обвинительного заключения.

Следователь не должен быть бесправным исполнителем чьей-либо воли, творческий созидательный характер его работы диктует необходимость внутренней и внешней свободы, без чего невозможно самоуважение.

www.scienceforum.ru

Впервые в России идея создания следственного ведомства, организационно и функционально независимого от иных органов государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной реформы, одним из направлений которой стало разделение уголовного процесса на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства.

Именной указ от 25 июля 1713 г. об основании
следственной канцелярии М.И. Волконского.
Подлинник. Подпись-автограф Петра I
(РГИА.Ф. 1329. Оп.1.Кн.27.Л.1)

В 1713 г. были учреждены первые специализированные следственные органы России — «майорские» следственные канцелярии, которые в соответствии с Наказом «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. были подчинены непосредственно Петру I. К подследственности этих органов были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности, в первую очередь о преступлениях коррупционной направленности, совершаемых высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти (взяточничество, казнокрадство, служебные подлоги, мошенничество).

Как отмечают историки, в первой четверти XVIII в. внимание этих органов привлекли 11 из 23 российских сенаторов. Непосредственная подчиненность главе государства и независимость от иных высших органов государственной власти позволили обеспечить объективность и беспристрастность «майорских» следственных канцелярий при осуществлении уголовного преследования должностных лиц.

Современники отмечают, что даже Сенат не осмеливался вмешаться в деятельность «майорской» канцелярии. Так, согласно протоколу заседания Сената от 17 октября 1722 г., рассмотрев обращение Святейшего Синода с жалобой на действия представителя следственной канцелярии И.И. Дмитриева-Мамонова, сенаторы распорядились: «Ответствовать, что понеже оныя канцелярии Сенату не подчинены, того ради им, Правительствующему Сенату, о том и рассуждения никакого определить не надлежит».

Таким образом, при Петре I впервые была сформирована концепция вневедомственного предварительного следствия. В соответствии с ней следственный аппарат рассматривался как правоохранительное ведомство, специализирующееся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и наделенное в связи с этим широкими процессуальными полномочиями, самостоятельностью и организационной независимостью от других органов государственной власти.

К сожалению, после смерти Петра I учрежденные им независимые следственные органы упразднили, а концепция вневедомственной модели организации следственных органов была надолго забыта.

Впоследствии, на протяжении второй четверти XVIII – начала XIX в. происходила деформация заложенных Петром I основ модели независимого вневедомственного следствия.
После упразднения следственных канцелярий функция предварительного следствия стала рассматриваться как рядовая процессуальная форма досудебного производства по всем категориям уголовных дел вне зависимости от степени и характера общественной опасности преступления. Вследствие такого снижения статуса предварительного следствия отпала необходимость наделения следственного аппарата особыми процессуальными полномочиями и обеспечения его такой гарантией, как организационная независимость. Поэтому с 1723 до 1860 г. расследованием преступлений занимались, по сути, неспециализированные судебные и административные органы – Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды и основанные в 1782 г. управы благочиния. Именно с этим периодом можно связать зарождение и развитие в России так называемой административной модели организации следственного аппарата.

Указом Александра I от 29 августа 1808 г. в г. Санкт-Петербурге была учреждена должность следственных приставов. Эти приставы состояли в штате городской полиции, входившей в систему Министерства внутренних дел (в 1810 – 1819 гг. – Министерства полиции).
К концу XVIII в. стало очевидно, что следует более рационально расходовать объективно ограниченные следственные силы. Возникла необходимость дифференцировать формы предварительного расследования в зависимости от характера и тяжести преступления, выделив в одну группу сокращенные по времени и упрощенные по процедуре, а в другую — более длительные и сложные. Такая дифференциация была введена в 1832 г. отдельными положениями ч. 2 т. 15 Свода уголовных законов. В соответствии с ними досудебное следствие могло быть произведено в форме предварительного следствия (эта сокращенная и упрощенная процессуальная форма явилась, по сути, прообразом современного дознания) и следствия формального (данная более продолжительная и сложная процессуальная форма — прообраз современного предварительного следствия).

Однако уже в начале XIX в. обнаружились недостатки административной модели следственного аппарата. Организационная подчиненность следственной службы руководству Министерства внутренних дел и связанная с этим незаинтересованность ведомства в уголовном преследовании должностных лиц органов государственной власти обусловили значительный рост коррупции и, как следствие, сопутствующих ей видов преступности, в первую очередь – экономической. Стало очевидным, что при такой модели организации следственный аппарат способен эффективно противостоять только общеуголовным преступлениям и не вполне приспособлен для борьбы с опасными посягательствами на основы государственности.

Первый лист подлинника
именного указа от 8 июня 1860 г.
об учреждении в России
судебных следователей

(РГИА.Ф.1329.ОП.1.Кн.722.Л.218)

Последний лист подлинника
именного указа от 8 июня 1860 г.
об учреждении в России
судебных следователей

(РГИА.Ф.1329.ОП.1.Кн.722.Л.223 об.)

В связи с этим одно из направлений судебной реформы 1860 г. заключалось в поиске новых форм организации предварительного следствия, отличных от административной модели. Однако возврат к петровской вневедомственной модели предварительного следствия в тот период даже не рассматривался. Как представляется, одной из основных причин этому стало слабое влияние главы государства на происходившие в стране политические процессы.
В итоге было принято решение вывести следственные органы из состава полиции и передать их в организационную структуру судов. В 44 губерниях Российской империи были введены 993 должности судебных следователей.
Этот этап развития института предварительного следствия связывается с зарождением так называемой судебной модели организации следственного аппарата в России. Эта модель легла в основу организации учрежденного немного позже аппарата военных следователей, которые согласно положениям Военно-судебного устава 1867 г. состояли при военно-окружных судах.

В рамках названной модели следственная служба развивалась вплоть до Октябрьской революции 1917 г., когда на основании декрета от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде» институт судебных следователей был упразднен. В период зарождения и становления советского государства юстиция в целом являлась одним из инструментов классовой борьбы и средством утверждения воли господствующего класса. В свете названной идеологии следственные подразделения стали создаваться практически при всех правоохранительных органах, в том числе судебных.
Так, 22 ноября 1918 г. был образован единый следственный отдел ВЧК, а 11 августа 1921 г. —следственная часть при Президиуме ВЧК. Начиная с августа 1918 г. формировались следственные подотделы либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК либо при соответствующем органе в целом.

Согласно статьям 32 и 33 Положения о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. следственный аппарат судебной системы включал в себя следующие должности:
1) участковых народных следователей при народных судах;
2) старших следователей при губернских судах;
3) следователей по важнейшим делам при Верховном Суде РСФСР;
4) следователей по важнейшим делам при Наркомате юстиции.

Согласно пункту 5 статьи 23 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в редакции 1923 г. к названному перечню следственных должностей были добавлены следователи военных и военно-транспортных трибуналов.

Однако во многом под воздействием административной реформы 1923 – 1927 гг., суть которой сводилась к усилению принципа административной централизации в управлении государством, доминировавшая в 1922 г. в организации следственных органов судебная модель постепенно начала заменяться административной. Такая система в свете административной реформы виделась более управляемой.

В 1927 г. в Московской губернии в порядке эксперимента судебные следователи были переведены в органы прокуратуры. Признав эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила передать «следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР». 3 сентября 1928 г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР». Согласно ст. 4 постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. военные следователи аналогичным образом перешли в подчинение органов военной прокуратуры.

Таким образом, в конце 1930 годов институт судебного следствия, функционировавший в России в различных видах с 1864 г., бесповоротно прекратил свое существование. В стране окончательно утвердилась административная модель организации предварительного расследования.

В силу статьи 2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. органы прокуратуры и следствия отделились от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и перешли в исключительное подчинение прокурора СССР.

По постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» в Прокуратуре СССР был учрежден следственный отдел.

В 1938 – 1939 гг. следственные подразделения были учреждены также в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в то время НКВД СССР. Следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки «Смерш» Наркомата обороны.

Дальнейшее развитие следственного аппарата связано исключительно с периодическими перераспределениями функции предварительного следствия между прокуратурой и органами внутренних дел. Причем, как показывает анализ исторических предпосылок этого процесса, такое перераспределение обычно не было основано на каких-либо научных доктринах или хотя бы принципах политической целесообразности, а зависело от степени политического влияния руководителя ведомства на высшее руководство страны.

Так, в немалой степени под вилянием Генеральной прокуратуры в ходе судебной реформы 1956 – 1964 гг. было упразднено Министерство внутренних дел. Во вновь созданном ведомстве, названном Министерством охраны общественного порядка, следственного подразделения не было.

Вскоре аналогичные нормы были закреплены и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в пункте 7 статьи 34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г. было сказано, что термином «следователь» должны именоваться исключительно следователи прокуратуры и органов государственной безопасности.

С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в 1960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961 г. — 244 280, а в 1962 г. — уже 256 123.

Однако в середине 1960 г. с усилением политического влияния руководства Министерства охраны общественного порядка РСФСР и ослаблением позиций Генеральной прокуратуры ситуация стала меняться.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. в Министерстве охраны общественного порядка (позже снова преобразованном и переименованным в Министерство внутренних дел) было создано следственное подразделение. При этом часть штатной численности следователей прокуратуры была передана в Министерство охраны общественного порядка.

После назначения на должность Министра охраны общественного порядка (позже ставшего Министром внутренних дел) Щелокова Н.А. и еще большего усиления влияния органов внутренних дел наметилась тенденция к расширению круга дел, подследственных следователям органов внутренних дел, за счет сокращения круга дел, отнесенных к подследственности следователей прокуратуры. Подтвердим сказанное статистическими данными: в 1964 г. было 256 815 дел, оконечных производством следователями органов внутренних дел, в 1974 г. – 457 173 дела, в 1989 г. – 976 123 дела.

К 1990 г. в производстве следователей органов внутренних дел находилось свыше 90 % уголовных дел, а следователей прокуратуры – всего 9,1 %.
С начала периода «оттепели» в 1960 годах стала очевидной необходимость реформирования действующей административной модели следствия. На этой волне впервые за многие десятилетия внимание привлекла к себе забытая петровская вневедомственная модель предварительного следствия. Сначала – в кругах научной общественности, а затем – и на уровне высшего руководства страны.

В результате в апреле 1990 г. на I съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложения о создании «союзного Следственного комитета».

После всех доработок и согласований в первом полугодии 1993 г. проект закона «О Следственном комитете Российской Федерации» был внесен на рассмотрение Верховного Совета России и одобрен в первом чтении. Однако роспуск Верховного Совета помешал принятию этого закона.

На протяжении последующего десятилетия неоднократно предпринимавшимся попыткам внести законопроекты о реформировании следственных органов неизменно мешала нестабильная политическая ситуация в стране.

Лишь в 2007 г. в условиях относительной стабильности и консолидации политических сил удалось принять федеральные законы от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». В соответствии с этими нормативными правовыми актами из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием. Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Перечисленные меры создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости следственного органа.

Однако на этом этапе вновь созданный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации еще входил в систему органов прокуратуры, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в связи с занимаемой должностью являлся Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации — прокурорскими работниками.

Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 20.1 Федерального закона «О прокуратуре» Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначались на должность и освобождались от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Остальные работники назначались на должность и освобождались от должности Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации утверждал структуру и штатное расписание ведомства, а также определял полномочия его подразделений.

Таким образом, на данном этапе развития, несмотря на организационно-правовое объединение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с органами прокуратуры, определенная административная подчиненность руководителя следственного ведомства Генеральному прокурору Российской Федерации была устранена. Вопросы кадровой политики, определения структуры ведомства, а также наделения работников следственного органа полномочиями были переданы в компетенцию Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Модель организации следственного органа уже на том этапе по своей правовой сути не являлась административной. Она включала в себя практически все традиционные элементы (признаки) вневедомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю непрофильного ведомства; функциональную независимость, которая обеспечивала объективность и беспристрастность расследования. Организационная включенность в структуру органов прокуратуры носила лишь формально-правовой, а не административный характер.

Церемония вручения знамени
Следственного комитета Российской Федерации

Однако окончательное восстановление петровской вневедомственной модели организации следствия произошло 15 января 2011 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного закона, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.

Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» установил, что руководство деятельностью вновь созданного следственного органа осуществляет Президент Российской Федерации. В развитие положений закона Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» были утверждены:
Положение о Следственном комитете Российской Федерации;
перечень соответствия специальных званий сотрудников Следственного комитета Российской Федерации классным чинам прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации и воинским званиям;
перечень должностей в Следственном комитете Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий;
перечень соответствия должностей в Следственном комитете Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий, должностям, которые были предусмотрены в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» Председатель Следственного комитета Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации без одобрения органа законодательной власти, как это было ранее. Председатель Следственного комитета Российской Федерации ежегодно представляет Президенту Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности.
Названные нововведения создали благоприятные условия для эффективной борьбы с коррупцией, в том числе в высших органах представительной и исполнительной власти, что ранее представлялось затруднительным в связи с обусловленностью назначения руководителя следственного ведомства по согласованию с названными государственными органами и подотчетностью им.

В настоящее время Следственный комитет Российской Федерации не входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти. По сути, реализуемая им следственная власть является продолжением президентской власти и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.

Несмотря на относительную «молодость», деятельность и дальнейшее развитие вновь созданного следственного ведомства будет строиться на принципах уважения и преемственности глубоких исторических традиций российского следствия, основы которого были заложены еще Петром I, и которые в новых условиях работы будут последовательно развиваться.

sledcom.ru

РОСТОВСКИЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ

публикация научных статей

АНАЛИЗ РЕФОРМ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА В 2007-2011 ГГ

В статье анализируется ход реформ 2007-2011 года, затронувших структуру органов Прокуратуры Российской Федерации, а также отделившегося от нее Следственного Комитета Российской Федерации. Приводятся результаты данных реформ и их оценка, а также анализ взаимоотношений данных структур, соотношение их полномочий и тенденции дальнейшего развития.

АНАЛИЗ РЕФОРМ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА В 2007-2011 ГГ

Острикова Вероника Владимировна,

Южный федеральный университет,

студентка Юридического факультета

г. Ростов-на-Дону, Россия.

ANALYSIS OF THE REFORMS OF THE PROSECUTOR’S OFFICE AND THE INVESTIGATIVE COMMITTEE IN 2007-2011

Ostrikova Veronika Vladimirovna,

student of the law faculty

of the Southern Federal University,

АННОТАЦИЯ:

В статье анализируется ход реформ 2007-2011 года, затронувших структуру органов Прокуратуры Российской Федерации, а также отделившегося от нее Следственного Комитета Российской Федерации. Приводятся результаты данных реформ и их оценка, а также анализ взаимоотношений данных структур, соотношение их полномочий и тенденции дальнейшего развития.

ANNOTATION:

The article analyzes the progress of reforms in 2007-2011 that affected the structure of the bodies of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, as well as the Investigative Committee of the Russian Federation, which separated from it. The results of these reforms and their assessment are presented, as well as an analysis of the relationships between these structures, the relationship between their powers and the trends of further development.

Ключевые слова: органы государственной власти, правоохранительные органы, реформирование, реформа прокуратуры, Следственный комитет РФ, Прокуратура РФ, Следственный комитет при Прокуратуре РФ.

Key words: public authorities, law enforcement agencies, reforming, reform of the Prosecutor’s Office, Investigative Committee of the Russian Federation, Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Investigative Committee under the Prosecutor’s Office of the Russian Federation.

Одной из проблем, которая на сегодняшний день находится в поле зрения как законодателей, работников правоохранительных органов, студентов юридических факультетов, так и обычных граждан, является тема взаимоотношений таких государственных правоохранительных органов, как Следственный комитет и Прокуратура, их подведомственность, набор полномочий и возможные перспективы взаимодействия между собой. Любой общественный и государственный строй предполагает наличие системы правовых норм, реализуемой органами принуждения, среди которых прокуратура и следственные аппараты, побуждающие людей исполнять и уважать законы, занимают ключевое значение. От оптимального решения данной проблемы будет зависеть эффективность построения системы, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации, так как ключевые угрозы для личности, общества, государства, такие, как разжигание межнациональной и межконфессиональной розни, стяжательств и коррупция чиновничьего аппарата, координация борьбы с преступностью, защита прав и законных интересов граждан, возможность добиться справедливости простому человеку и многое другое, традиционно лежат в предметном поле органов прокуратуры [1].

Вопросы теории и практики обеспечения прав и свобод человека и гражданина, безопасности личности, общества, государства, организации выявления и расследования преступлений в течение многих столетий находятся в центpе внимания философов, юристов, политиков, руководителей военных, прокурорских и полицейских ведомств. Концепции, ключевые понятия, институциональные образования и правовая основа деятельности по обеспечению борьбы с преступностью неоднократно изменялись в зависимости от активности научной мысли, конкретных исторических условий, развития технического прогресса, политической конъюнктуры и многих других факторов [2].

Ведь именно от слаженной работы данных правоохранительных органов зависит то, в какой мере будут защищены граждане Российской Федерации, то и как будет охранять их права и свободы. Нужно помнить, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в нашем государстве. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – есть обязанность государства [3], она воплощается и в работе правоохранительных органов.

Для начала обратимся к определению такого слова как реформа. Реформа — это преобразование, изменение, переустройство чего-либо [4]. Это важно в контексте рассматриваемого вопроса, так как реформа 2007-2011 года была именно преобразованием Прокуратуры РФ в качественно новую структуру с новыми функциями и подведомственностью.

Для того чтобы определить предпосылки реформ, качественно изменивших структурную организацию Прокуратуры и впоследствии выделивших Следственный Комитет как самостоятельный государственный орган, необходимо обратиться к истории образования Следственного комитета РФ.

В апреле 1990 г. на I Съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложение о создании «союзного Следственного комитета». Несомненно, это не начальная точка отсчета в существовании Следственного комитета РФ, о его ранней истории будет сказано позже, но именно в контексте исторических реалий 90-х годов в России нам предстоит анализировать подготовку реформ 2007-2011 годов.

В конце ХХ-го столетия обстановка в нашей стране была напряжённой, распад СССР в 1991 году, который явился следствием не только политических и социально-экономических проблем, которые в 90-х годах прошлого столетия ставились во главу угла, но и проблем в нравственно-духовной жизни советского общества, порожденных принижением значения нравственных и правовых ценностей и идеалов [5], которые должны были охранять органы прокуратуры, поставил вопрос о том, по какому пути нашей стране идти дальше, прежде всего, в вопросах переустройства системы правоохранительных органов.

Вопросов было действительно много, но ответов, а что самое главное, возможностей претворения в жизнь масштабных проектов реформации не хватало. Более того, проведению столь масштабного преобразования мешала и нестабильная политическая обстановка. Так, подготовленный и внесенный на рассмотрение Верховному Совету России к 1994 году проект закона «О Следственном комитете Российской Федерации» не был реализован в силу роспуска Верховного совета. В течение последующих лет все попытки реформирования также были неудачны в силу вышеуказанных причин.

Лишь к 2007 году стала возможна давно назревшая реформа, целями которой стало:

• увеличение самостоятельности следственных органов прокуратуры
• отделение следствия от надзора
• обеспечение процессуальной самостоятельности сотрудников создаваемого органа

Итак, с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [6,7] произошли изменения в системе органов прокуратуры РФ.

В соответствии с указанными законами у прокурора были изъяты полномочия, связанные с непосредственным участием в уголовном преследовании на досудебных стадиях уголовного процесса и процессуальным руководством органами предварительного следствия.

Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Создавался новый правоохранительный орган «Следственный комитет при Прокуратуре РФ», председатель которого являлся первым заместителем генерального прокурора Прокуратуры РФ, а работники – оставались сотрудниками прокуратуры.

Одним из результатов реформы досудебного производства 2007 года в уголовном процессе стало установление жесткого разделения компетенций между органами предварительного следствия и прокурором:

возбуждение уголовного дела и производство по нему предварительного расследования было отнесено к исключительной компетенции органов предварительного расследования (раньше органы предварительного расследования делили эти полномочия с прокурором);

поддержание государственного обвинения осуществляется исключительно должностными лицами органов прокуратуры (до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ УПК РФ, допускалось поддержание государственного обвинения в суде также дознавателем и следователем).

Перечисленные меры привели к ограничению действия принципа единства и централизации органов прокуратуры (так как теперь одно из ведомств, входивших в состав Прокуратуры РФ, отличалось по целям своего существования, функциям и т.д.), а также создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости Следственного комитета.

После этого некоторое время Следственный комитет состоял при Прокуратуре РФ. Спустя два года, 27 сентября 2010 г. президент РФ Дмитрий Медведев внес на рассмотрение Госдумы РФ проект федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации». Такое решение Медведев пояснил необходимостью разграничить следственные и надзорные функции: «Двухлетняя практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия. Функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры РФ создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан» [8].

28.12.2010г Президент России Д. Медведев подписал закон о создании Следственного комитета РФ, вскоре 15 января 2011 года СКП РФ прекращает свое существование в связи с образованием Следственного комитета Российской Федерации (СК России), который представляет собой самостоятельный госорган, созданный на базе СКП.

Максим Горький писал: «Не зная прошлого, невозможно понять подлинный смысл настоящего и цели будущего». Действительно, если мы обратимся к прошлому, то увидим, что опыт самостоятельного существования у такого органа, как Следственный комитет имеется, и этот опыт учитывался реформаторами и при преобразовании, произошедшем в 2011 году.

При Петре I впервые была сформирована концепция вневедомственного предварительного следствия. В соответствии с ней следственный аппарат рассматривался как правоохранительное ведомство, специализирующееся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и наделенное в связи с этим широкими процессуальными полномочиями, самостоятельностью и организационной независимостью от других органов государственной власти [9].

Но после смерти Петра I учрежденные им органы упразднили, а концепция вневедомственного государственного органа была надолго забыта. К ней, как мы видим, обратились лишь в 2011 году.

Решение о разделении функций следствия и прокурорского надзора, произошедшего в 2011 году, когда вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», обосновали тем, что, в соответствии с общепринятыми в развитых странах нормами, одно ведомство не может одновременно и вести следствие, и осуществлять независимый надзор за ним.

«Имевшее место до недавнего времени совмещение функций следствия и надзора было одной из главных причин критики прокуратуры, в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна и та же структура ведет следствие, выступает с обвинением и осуществляет надзор за следствием, действительно выглядит крайне сомнительно» [10].

За Прокуратурой были оставлены функции надзора, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов и др. [11]. Но результатом реформы 2011 года стало, прежде всего, становление прокуратуры как надзорного органа.

Если мы обратимся к подведомственности СК РФ, то нужно сказать о том, что была сформирована нормативно-правовая база, регулирующая полномочия и функции выделившегося из состава Прокуратуры Следственного комитета:

• Конституция России
• ФЗ «О Следственном комитете РФ»
• Уголовно-процессуальный кодекс РФ
• Кодекс этики и служебного поведения сотрудников СК
• Внутренние приказы Следственного комитета РФ

Согласно указанной правовой основе, Следственный комитет РФ является органом, наделенным правом производства предварительного расследования в форме предварительного следствия следующих преступлений:

1. убийства,
2. изнасилования,
3. умышленные причинения тяжкого вреда здоровью, повлёкшего смерть потерпевшего,
4. похищения людей,
5. преступления, совершённые лицами с особым правовым статусом, к которым отнесены сотрудники правоохранительных органов, судьи, адвокаты, депутаты различных уровней, должностные лица,
6. налоговые преступления.

Мы видим, что целый ряд тяжких и особо тяжких преступлений был отнесен к подследственности СК РФ.

Если говорить о порядке назначения Председателя СК РФ, то в соответствии со статьей 13 ФЗ «О Следственном комитете РФ» он назначается и освобождается от должности Президентом РФ, руководство деятельностью СК РФ также осуществляет Президент РФ.

Данный порядок назначения и подотчетности Председателя СК РФ конкретно Президенту РФ создал благоприятные условия для борьбы с коррупцией, что в настоящий момент является достаточно актуальной проблемой нашего общества. Это является одним из положительных и немаловажных последствий реформы, ведь борьба с коррупцией сейчас является одним из главных направлений деятельности правоохранительных органов.

Нетрудно понять, что реформа в системе органов Прокуратуры РФ и Следственного комитета так же вызвали и множество совершенно противоположных точек зрения.

Рассмотрев историю выделения Следственного комитета в самостоятельный правоохранительный орган, мы видим, что существует много противоречий, спорных моментов и все это, естественно, порождает споры о будущем Следственного Комитета РФ как вневедомственного органа или же включения его в состав Прокуратуры РФ, как это было ранее, или же его упразднении. Мы рассмотрим все версии, выдвигаемые различными правоведами, прежде всего руководителями Прокуратуры РФ и Следственного Комитета РФ.

«Следственный комитет (СКР) — единая федеральная централизованная система создана путем выделения из иной системы. Одним из результатов реформы досудебного производства и выделения СКР стало противостояние СКР и прокуратуры. Одной из причин конфликта ведомств послужил порядок создания СКР как системы. Вновь созданная система должна аргументировать целесообразность своего образования, а для этого показать большую результативность своей деятельности. Расчлененная материнская система, напротив, стремится к обратному обоснованию — нецелесообразности и неэффективности реформы. Поэтому противостояние и конфликт ведомств на первоначальном этапе становления СКР и прокуратуры, лишенной следствия, был, как представляется, неизбежен и предсказуем» [12].

Уже давно существует информация о том, что после выборов Президента в 2018 году, органы прокуратуры РФ и Следственный Комитет РФ может ждать реформа. Рассмотреть, как высказываются о дальнейших перспективах Прокуратуры РФ различные деятели. Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка в выступлении в Совете Федерации отметил: «Именно прокурор осуществляет функцию уголовного преследования, а не следователь. Следователь — как рабочий инструмент в руках прокурора. Во всем мире прокурор выполняет одну из двух функций: сам расследует уголовное дело либо руководит расследованием. У нас, к сожалению, нет ни той, ни другой функции» [13].

Поэтому, по мнению Генерального прокурора, необходимо внести в законодательство изменения полномочий прокуратуры.

«Существует необходимость вернуть наиболее существенные властно-распорядительные полномочия прокуратуры на предварительном следствии: возбуждать уголовные дела, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания и решать вопрос об отводе следователя» [14].

Председатель Следственного комитета России Александр Бастрыкин на лекции в Московском Государственном Университете также высказался о том, что «Существует тенденция вернуть все на круги своя». Он высказал несколько предположений о будущем взаимодействии Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ:

— возвращение Прокуратуре РФ ее полномочий до 2007 года

— создание единого Следственного Комитета

— создание института судебного следователя (взятие за образец реформы1864 года)

— создание должности следственного судьи.

А. Бастрыкин подчеркнул, что в сложившейся ситуации, при новой системе правоохранительных органов существует необходимость усиленного прокурорского надзора.

Причины возможных реформ в следующем:

Во-первых, с 2015 года намечена тенденция по укрупнению гос. Правоохранительных органов

Во-вторых, сокращение численности сотрудников СК и понижение статуса структур СК позволит значительно уменьшить размер зарплатной ведомости (о сложной экономической ситуации в стране неоднократно говорилось прежде)

В тоже время существует мнение, что подобные меры недопустимы т.к. «Это противоречит ряду международных конвенций, которые Россия подписала и ратифицировала. По их условиям, следствие и надзор за ним должны быть разделены. И если функции СК РФ вернут в прокуратуру, то тогда надо переподписывать все эти международные договоры и конвенции, а потом заново ратифицировать их. На это никто не пойдет».

Мы видим, что ситуация довольно спорная и какое конкретно решение примет правительство страны неизвестно, но проанализировав реформы 2007-2011 годов, можно сказать о том, что:

— средоточие в одних руках власти преследования по делу и надзора недопустимо (это порождает коррупцию, необъективность и пр.);

— нужно исходить из финансовых возможностей государства (ведь опыт непроведения реформ из-за сложностей с бюджетом и тяжелой экономической ситуацией существует);

— нужно учитывать опыт прошлого, ведь (как мы рассмотрели) опыт существования вневедомственного органа, а именно Следственного Комитета уже есть

Одновременно с этим не следует допускать конфликта между главами правоохранительных органов, ведь это, несомненно, влияет на взаимодействие самих органов, их работу

Возможно, стоит обратиться к опыту зарубежных стран (так, Бастрыкин говорил о введении должности следственного судьи по примеру Франции)

Мы постарались проанализировать ход реформ 2007-2011 года и предположить, что ждет нас в новом, 2018 году, определить тенденции во взаимодействии таких правоохранительных органов как Прокуратура РФ и СК РФ.

В заключении следует отметить, что вопрос, рассмотренный мною, является действительно спорным, в научной печати высказывается немало предложений по данному поводу [15,16] и что в 2018 году систему правоохранительных органов могут ждать перемены, которые, возможно, кардинально ее изменят.

rostjournal.ru